Доклад министра природных ресурсов Республики Бурятия Б.Д. Ангаева «Проблемы осуществления традиционного природопользования и хозяйственной деятельности на Байкальской природной территории» на Круглом столе в Государственной Думе Российской Федерации, 21 мая 2012., Москва
Озеро Байкал имеет особый статус как Участок всемирного природного наследия ЮНЕСКО. Принятое в 1996 г решение ЮНЕСКО о включении Байкала в Список участков мирового природного наследия было беспрецедентным. В соответствии с этим статусом на федеральном уровне принят единственный федеральный закон регионального действия – Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал».
Сложность проблемы охраны озера Байкал, противоречивость требований особого режима хозяйственной деятельности и социально-экономического развития Байкальского региона требуют принятия конкретных и согласованных действий всех ветвей власти в долгосрочном периоде.
В БПТ входят территории трех субъектов России: Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края. Общая площадь БПТ – 386, 158 тыс.км2, из них: акватория оз. Байкал – 31,5 тыс. км2 (8,2%), Республика Бурятия – 201,422 тыс. км2 (52,2%), Иркутская область – 97,628 тыс. км2 (25,2%), Забайкальский край – 55,608 тыс. км2(14,4%). Площадь БПТ превышает площадь таких стран как Германия, Великобритания, Италия и Финляндия.
БПТ по степени влияния на озеро Байкал разделена на 3 экологические зоны (постановление Правительства РФ от 06 сентября 2000 г. № 661 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах БПТ, её экологических зон и об особенностях режима экологических зон»). Центральная экологическая зона 23%, Буферная экологическая зона- 57%, Зона атмосферного влияния 20%.
Почти вся территория Бурятии входит в БПТ, занимая 42,6% центральной экологической зоны (37,73 тыс. км2) и 74,7% буферной экологической зоны (163,755 тыс. км2).
Для БПТ разработаны особые условия осуществления хозяйственной деятельности и особые нормативы воздействия на природную среду региона.
В границах Байкальской природной территории в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» сеть особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) представлена заповедниками, национальными парками, заказниками, памятниками природы. В границах центральной экологической зоны за исключением акватории озера Байкал 43 % территории занимают ООПТ.
ООПТ по своей сути являются ядром охранной зоны озера Байкал и выполняют функции сохранения биологического разнообразия.
Вместе с тем, наложение особо режима природопользования на территории ООПТ, определенным образом сказывается и на население, проживающее в границах ООПТ. Жизнедеятельность местного населения в значительной степени зависит от ресурсов территории ООПТ и, зачастую, сковано правилами функционирования ООПТ, которые в свою очередь ограничивают традиционные привычки и устои местного населения.
В 17 веке в устье реки Баргузин в средней его части был образован п. Усть-Баргузин. В настоящее время население поселка составляет 8141 человек. Для большинства населения поселка и других, прилегающих к озеру Байкал поселений, основным видом деятельности было и остается рыболовство.
В 1986 году постановлением Совета Министров РСФСР от 12.09.1986 года № 401 создан Забайкальский национальный парк (далее - Парк) площадью 269 тыс.га. В состав Парка включены акватории Байкала: Чивыркуйский (полностью) и Баргузинский (частично) заливы площадью 37 тыс.га.
Первым Положением о Парке учитывалось продолжение рыболовства в границах парка на неопределенный срок рыбодобывающими организациями Баргузинского рыбопромыслового района.
С 1995 года стал действовать Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (закон об ООПТ), согласно которому на территориях национальных парков запрещены промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство.
До 2011 года рыболовство на территории парка осуществлялось в рамках традиционной хозяйственной деятельности согласно части 3 статьи 15 закона об ООПТ, согласно которой в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования.
Приказом Минприроды России от 06.05.2003 № 383 утверждено Положение о Забайкальском национальном парке, в соответствии с которым устанавливался дифференцированный режим его охраны, защиты и использования с учетом местных природных, историко-культурных и социальных особенностей. Согласно Положению, на территории национального парка были выделены функциональные зоны, в т.ч. в акватории озера Байкал – заповедная (3,7 тыс. га), и рекреационная (33,3 тыс. га) зоны.
В рекреационной зоне допускалось ведение традиционной хозяйственной деятельности на специально выделенных участках, в том числе рыболовство, а также связанные с ним виды пользования природными ресурсами.
Возможность ведения рыболовства в границах национального парка, также закреплялась в Приказе ФГУ «Забайкальский национальный парк» от 12.05.2006 г. № 37 «Об утверждении Положения об охране водных биоресурсов и порядке рыболовства в акватории оз. Байкал и других водоемах ФГУ «Забайкальский национальный парк» (действующий в настоящее время.
В соответствии с данным положением промышленное рыболовство запрещено, допускается экстенсивный лов промысловых видов рыб, как традиционный вид природопользования местного населения, для жителей населенных пунктов Курбулик, Катунь, Усть-Баргузин, Максимиха, Макаринино, Адамово, Баргузин. При этом местными рыбодобывающими организациями лов рыбы производится на специально выделенных участках на основании договоров, представленных в соответствии с Положением о Забайкальском национальном парке.
В соответствии со статьёй 41.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 67 «Об особенностях охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов водных растений в озере Байкал» приказом Федерального агентства по рыболовству от 7 апреля 2009 года № 283 утверждены Правила рыболовства для Байкальского рыбохозяйственного бассейна.
Правилами рыболовства определены виды запретных орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов:
Определены участки Чивыркуйского залива, на которые распространяется круглогодичный запрет на осуществление добычи (вылова) водных биоресурсов, так как данный участок является заповедной зоной. Правилами для рекреационной зоны (будущей зоны экстенсивного природопользования) установлены сроки, виды добычи водных биоресурсов.
Вылов рыбы в Баргузинском районе в 80-х годах составлял около 1000 т, за последние 10 лет он уменьшился до 750 т, но продолжает оставаться на достаточно высоком уровне. Доля рыбы вылавливаемой в данном рыбопромысловом районе составляет 22.7% от общих уловов по Байкалу.
Осуществляемый на протяжении ряда десятилетий режим рыболовства в Баргузинском рыбопромысловом районе основан на специфичности распределения рыб. Основные промысловые концентрации рыб приурочены к акваториям, входящим в состав национального парка. Такими водоемами являются: часть Баргузинского залива (около 30% акватории), Чивыркуйский залив и оз. Арангатуй. В последнее десятилетие (2001-2010 гг.) доля рыбы, выловленной в границах национального парка, составляла не менее 70% от общего улова по рыбопромысловому району.
Высокий удельный вес рыбы вылавливаемой именно на территории национального парка обусловлен объективными причинами. Участки акватории оз. Байкал и оз. Арангатуй, находящиеся в границах национального парка, имеют более высокую по сравнению с прочими акваториями данного района промысловую рыбопродуктивность (до 20 кг/га и более). В значительной степени это связано с отсутствием изоляции популяций рыб от экосистемы оз. Байкал.
На основании режимных наблюдений, можно с достаточной долей уверенности утверждать, что запасы основных видов рыб Баргузинского рыбопромыслового района и в т.ч. в пределах национального парка стабильны, ведение лова в существовавшем до настоящего времени режиме не оказывает негативного воздействия на состояние их запасов, Согласно проводимых мониторинговых работ по оценке состояния запасов рыб общий вылов рыбы в Баргузинском рыбопромысловом районе в настоящее время возможен на уровне 800-900 т в год, в т.ч. в пределах Забайкальского национального парка – 550-650 т.
Следует отметить, что при отсутствии регулярного облова существенно возрастает вероятность возникновения эпизоотии. К примеру, в Чивыркуйском заливе в пределах зоны круглогодичного запрета на промысел водных биоресурсов в 2005 г. произошла вспышка аэромоноза. В результате чего Управлением ветеринарии по Республике Бурятия в 2005 г. вводился карантин.
30 ноября 2011 года принят Федеральный закон Российской Федерации № 365 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Статьей 2 указанного Федерального закона внесен ряд изменений в закон об ООПТ, согласно которым рыболовство как традиционный вид природопользования могут осуществлять только коренные малочисленные народы Российской Федерации.
Установлен исчерпывающий перечень функциональных зон национальных парков: заповедная зона; особо охраняемая зона; рекреационная зона; зона охраны объектов культурного наследия; зона хозяйственного назначения; так зона традиционного экстенсивного природопользования, предназначается для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования;
С января 2012 года в п. Усть-Баргузин сложилась острая социально-экономическая обстановка в рыбодобывающей отрасли. Население неоднократно выражали свое недовольство сложившейся ситуацией, организовывали митинги, собрания, направляли письма с просьбой разрешить промышленный вылов рыбы в акваториях парка.
В целях недопущения обострения социально-экономической обстановки связанной с осуществлением рыболовства на территории Национального парка необходимо внести в статью 15 Федерального закона Российской Федерации от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» следующие изменения:
1) подпункт «е» пункта 1 изложить в следующей редакции:
«е) зоны традиционного экстенсивного природопользования, которая предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а так же лиц, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, и местного населения, проживающего в районах, расположения национальных парков, в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности, кустарных и народных промыслов, а также связанных с ними видов пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.»;
2) в подпункте «е» пункта 2 после слов «промышленное рыболовство» дополнить словами «, за исключением промышленного рыболовства, в целях осуществления традиционной хозяйственной деятельности для местного населения, проживающего в районах расположения национальных парков,»;
3) пункт 3 исключить.
Данные поправки позволят решить проблемы как физических, так и юридических лиц, осуществляющих добычу рыбы в Баргузинском районе.
Возвращаясь к Федеральному закону «Об охране озера Байкал» следует отметить, что, правоприменительная практика показала определённые несовершенства данного закона, к примеру:
- законом не установлено чёткое разграничение предметов ведения и полномочий по охране озера Байкал и федеральных органов власти и органов власти субъектов, в том числе в сфере государственного экологического надзора;
- парадоксальным для столь уникального водного объекта, как озеро Байкал, является отсутствие границ его водоохранной зоны, что предусмотрено статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации;
- обязательность проведения государственной экспертизы проектной документации при строительстве, расширении и реконструкции хозяйственных объектов вступает в противоречие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, которым установлен перечень объектов капитального строительства, не подлежащих государственной экспертизе, что в свою очередь может потенциально нанести ущерб уникальной экологической системе озера Байкал.
-предусмотренные законом комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов не предусмотрены действующим законодательством, так Градостроительным кодексом предусмотрено территориальное планирование.
Следует отметить, что согласно подпункта 2 пункта 1 статьи 11 Федерального закона «Об охране озера Байкал» в центральной экологической зоне запрещается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.
Вместе с тем, в соответствии с поручениями Президента Российской федерации Д.А. Медведева, озвученными на совещании по вопросам развитии туристического кластера на Северном Кавказе, состоявшемся 11 марта 2012, Правительству Российской Федерации совместно с Правительством Республики Бурятия и Правительством Иркутской области поручено:
- представить предложения по расширению границ туристско-рекреационной особой экономической зоны «Байкальская гавань» посредством включения в границы такой зоны перспективных для развития туризма земельных участков, расположенных на Байкальской природной территории;
-по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, касающейся снятия ограничений на создание инфраструктуры, необходимой для функционирования туристско-рекреационной особой экономической зоны «Байкальская гавань» в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также для жизнеобеспечения проживающего там населения.
В соответствии с генеральными планами муниципальных образований городских и сельских поселений, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее - ЦЭЗ БПТ) планируется расширение границ поселений.
Также в настоящее время в Республике Бурятия проводится много работ, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на территории ЦЭЗ БПТ, в том числе строительство линейных объектов, объектов, относящихся к гидротехническим сооружениям и иных искусственных водных объектов.
Согласно Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 05.07. 2010 года № 1120-р, в Республике Бурятия планируется создание ряда промышленных объектов жизнеобеспечения, строительство дорог, линий связи, линий электропередач, водоводов, объектов переработки твердых бытовых отходов.
Необходимо отметить, что Перечнем видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.08.2011 г. № 643, допускается строительство объектов жизнеобеспечения, в том числе зданий, сооружений, дорог, газопроводов местного значения.
В настоящее время в республике ведется строительство объектов, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории. Строящиеся объекты расположены на земельных участках покрытых лесом и их строительство, а затем и эксплуатация связаны с оформлением права на использование данных лесных участков, в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.
Изменение категории земель позволит осуществить эксплуатацию этих объектов в соответствии с Техническими регламентами, своевременности проведения аварийно-спасательных работ и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, связанных с природными и технологическими явлениями.
Также хотелось бы особо отметить, что согласно статье 11 Федерального закона от 01.05.1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» в центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещаются сплошные рубки.
Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» в центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещены следующие виды деятельности:
- заготовка древесины, за исключением заготовки древесины в установленном порядке гражданами для собственных нужд, проведение сплошных рубок лесных насаждений, а в кедровых лесах - всех видов рубок, за исключением проведения санитарно-оздоровительных мероприятий;
- строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых не связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек.
Вместе с тем, статьей 21 Лесного кодекса в защитных лесах допускаются сплошные рубки деревьев и кустарников в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для отдельных целей (осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов, использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (линейных объектов), не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Приказ Рослесхоза от 17.01.2012 г. № 18 «О лесной декларации» обязывает пользователя лесного участка при использовании лесов в целях, не связанных с заготовкой древесины и живицы информировать уполномоченный орган государственной власти в области лесных отношений о проведении рубок лесных насаждений (с указанием объема рубок) на площадях, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры.
Также статьей 53.6 Лесного кодекса Российской Федерации при проведении мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров, допускается осуществление сплошных рубок лесных насаждений без предоставления лесных участков, в том числе в целях создания противопожарных разрывов.
В данной ситуации сложилась коллизия норм федерального законодательства, которая делает невозможным развитие какой-либо инфраструктуры в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, строительство дорог, линий электропередач, водопроводов и других объектов жизнеобеспечения, поскольку требуется проведение сплошных рубок лесных насаждений и сплошных рубок деревьев и кустарников.
Федеральным агентством лесного хозяйства дано разъяснение по запрету сплошных рубок применительно к любым видам использования лесов в центральной экологической зоне Байкальской природной территории на основании Федерального закона № 94-ФЗ.
Однозначное толкование запрета на сплошные рубки в центральной экологической зоне Байкальской природной территории создает определенные проблемы при реализации проекта создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Байкальская гавань», в том числе при размещении объектов инфраструктуры для ОЭЗ «Байкальская гавань», строительстве линейных объектов для жизнеобеспечения.
Учитывая вышеизложенное, для устранения коллизии норм федерального законодательства, необходимо внести изменения в статью 11 Федерального закона от 01.05. 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» в части введения исключительных случаев, разрешающих перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, в том числе:
- в земли особо охраняемых территорий и объектов при организации особо охраняемых природных территорий;
- в земли населенных пунктов при установлении или изменении черты поселений;
- в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения при создании и развитии особых экономических зон туристско-рекреационного типа или при проведении работ, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории.».
Источник:
http://www.minpriroda-rb.ru/pressa/index.php?SECTION_ID=1128&ELEMENT_ID=41398
