Коллективный член Русского географического общества










«Байкальский диалог»

2012

Проблемы природоохранного законодательства

О проблемах природоохранного законодательства на Байкальской природной территории

Выступление Председателя Народного Хурала Республики Бурятия М.М. Гершевича на Форуме «Байкальский диалог» 17 августа 2012 года

Уважаемые участники форума! Разрешите мне от имени Народного Хурала Республики Бурятия приветствовать вас на этом ответственном и важном мероприятии.

Озеро Байкал является не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и природным объектом всемирного наследия. Проблемы Байкала особенно важны для Бурятии и Иркутской области в связи с созданием на их территориях особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Социально-экономическое развитие Байкальского региона требует комплексного подхода в решении имеющихся и возникающих проблем.

В первую очередь, необходимо выработать единый правовой механизм развития и защиты Байкальской природной территории, предусматривающий эффективные меры законодательного регулирования как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В этой связи чрезвычайно важным видится проведение данного форума с участием представителей законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также науки и общества. Формат форума позволяет на самом высоком уровне обсудить проблемы, возникающие при реализации законодательства о Байкале, и предложить пути их решения.

Базовым актом в области защиты озера Байкал выступает принятый 1 мая 1999 года Федеральный закон «Об охране озера Байкал». На основании данного закона издаются иные правовые акты Российской Федерации. В частности, в 2001 году принято Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».

Связанные с озером Байкал экологические правоотношения регулируются также законами и иными нормативными правовыми актами Республики Бурятия.

Народным Хуралом Республики Бурятия приняты законы «Об охране окружающей среды в Республике Бурятия», «Об особо охраняемых природных территориях Республики Бурятия», «Об отходах производства и потребления в Республике Бурятия». Эти и ряд других законов направлены на обеспечение здоровой экологической обстановки в республике, в том числе, на Байкальской природной территории.

Принятые на настоящий момент акты федерального и регионального уровней создали фундамент правового регулирования отношений природопользования на Байкальской природной территории. Вместе с тем, практика их реализации показала, что законодательство об охране озера Байкал не идеально и нуждается в совершенствовании.

Все чаще высказываются сомнения в эффективности существующего правового механизма, носящего ярко выраженный запретительный характер.

В центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещено ведение хозяйственной деятельности и сооружение капитальных объектов промышленности и энергетики. Статья 11 Федерального закона «Об охране озера Байкал» запрещает перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий. В результате, становится невозможным строительство и развитие промышленных объектов жизнеобеспечения, в частности, линий электропередачи, линий связи и объектов инфраструктуры, а также мест для переработки бытовых отходов и мусора.

Несовершенство экологического законодательства Байкальской природной территории нередко приводит к дисбалансу интересов проживающих на ней жителей. Примером тому может служить запрет на отлов рыбы местным населением, не относящимся к малочисленным народам, постоянно проживающим на территориях национальных парков. Вместе с тем, для многих из них рыболовство является традиционным, основным компонентом жизнедеятельности.

Учитывая эти обстоятельства, в настоящее время необходима разработка системы правовых мер в области обеспечения экологической безопасности озера Байкал, направленных на гармоничное сочетание потребностей социально-экономического развития Байкальской природной территории и сохранения ее экологической системы.

Наряду с этим, важное значение имеет совместное обсуждение проблем международной экологической безопасности трансграничных вод. На Байкальской природной территории трансграничной является река Селенга, которая берет свое начало на территории Монголии и является самым крупным притоком озера Байкал. В бассейне Селенги расположены наиболее важные и крупные населенные пункты, основные объекты важнейших отраслей экономики.

Выработка мер, направленных на обеспечение экологической безопасности Селенги, положительным образом скажется на формировании общей концепции экологической стабильности Байкальской природной территории.

В заключение хочу отметить, что на пути к решению поставленных перед участниками форума задач, особое значение имеет эффективное взаимодействие представителей разных ветвей власти всех уровней: федерального, регионального и местного. Участие в форуме представителей разных регионов – это положительный пример конструктивного сотрудничества в области охраны озера Байкал.

Желаю всем участникам форума успешной работы и выражаю уверенность в дальнейшем плодотворном сотрудничестве!

 

Тезисы доклада министра природных ресурсов Республики Бурятия Б.Д. Ангаева «О реализации Федерального Закона «Об охране озера Байкал» в Республике Бурятия» (Международная конференция ЮНЕСКО, Франция, апрель, 2012 г.)

Озеро Байкал участок Всемирного природного наследия – по оценке ученых озеру 25 млн. лет. Народы живущие на его берегах почитали озеро как священное и прилагали усилия по его сохранению.

И сегодня Правительства Российской Федерации и Республики Бурятия проводят значительную работу по сохранению озера Байкал, а именно:

· строительство производственных комплексов по переработке твердых бытовых отходов;

· строительство очистных сооружений в центральной экологической зоне (г.Бабушкин, с Максимиха), а также вблизи неё (с.Кабанск);

· капитальный ремонт гидротехнических сооружений и мероприятия по предотвращению вредного воздействия вод (расчистка русел рек);

· впервые за всю историю начаты широкомасштабные работы по ликвидации накопленного ущерба, имеется виду ликвидация экологических последствий деятельности бывшего Джидинского вольфрамово-молибденового комбината, в свою очередь за счёт средств республиканского бюджета разработана проектная документация второй очереди мероприятий;

· существенно увеличен объём средств на материально техническое обеспечение особо охраняемых природных территорий как федерального так и регионального значения;

· осуществляется ведение Красной книги Республики Бурятия;

· последние два года из республиканского бюджета выделяются средства на очистку побережья озера Байкал от мусора на землях лесного фонда, в перспективе в целях упорядочения отдыха граждан в палатках нами планируется создать рекреационную местность;

· несмотря на то, что охрана лесов и противопожарные мероприятия финансируются из федерального бюджета в виде субвенций, из республиканского бюджета также выделяются средства на эти цели.

Также ежегодно предприятиями республики проводятся природоохранные мероприятия в рамках основной деятельности, самые крупные из них ОАО «Селенгинский ЦКК», У-У ЛВРЗ, Гусиноозёрская ГРЭС, ОАО «Улан-Удэнский авиационный завод», ВСЖД.

На территории республики размещены 54 очистных сооружения сточных вод, в т.ч. со сбросом в водные объекты – 28, на поля фильтрации – 26. В Центральной экологической зоне (ЦЭЗ) размещено 8 очистных сооружений, в т.ч. со сбросом в водные объекты – 5. Ежегодно проводятся мероприятия по их текущему и капитальному ремонту.

Динамика изменений сброса массы загрязняющих веществ по годам показывает, что идет тенденция уменьшения массы загрязняющих веществ сбрасываемых в поверхностные водные объекты. В 1996 году сбрасывалось 46,0 тыс.тн. в 2010г. – 24,58 тыс.тн.

В целях реализации закона Республики Бурятия «Об охране атмосферного воздуха», который вступил в силу 1 января 2012 года, предусмотрено финансирование мероприятий по разработке сводного тома «Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ) г. Улан-Удэ» в размере 13,0 млн. руб.

Принят порядок осуществления общественного контроля за охраной атмосферного воздуха.

Завершается разработка порядка присвоения экологического знака качества для заправочных станций.

Для сохранения и развития комфортной среды обитания населения, а также обеспечения экологической безопасности утверждена Концепция управления отходами производства и потребления в Республике Бурятия.

Создана нормативная правовая база для реализации на территории Республики Бурятия единой государственной политики в сфере обращения с отходами производства и потребления на различных уровнях управления. Принят Закон Республики Бурятия «Об отходах производства и потребления в Республике Бурятия», предусмотрена административная ответственность за нарушения в области обращения с отходами, утверждены условия раздельного сбора отходов и принята программа «Создание комплексной системы обращения с отходами в Республике Бурятия на 2012 - 2014 годы и на период до 2017 года».

Вдоль побережья озера Байкал находится большое количество локальных участков массового туризма и отдыха, характеризующихся постоянно растущим потоком туристов.

Рекреационное использование озера Байкал с учетом природоохранных требований обусловливает необходимость развития инфраструктуры организованного туризма и отдыха на побережье озера, для чего создана особая экономическая зона туристско-рекреационного типа.

Утвержден проект планировки участков «Турка» и «Пески» ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань», площадь участка составляет 434,16 га.

В 2011 году в «Байкальской гавани» зарегистрировано 12 резидентов.

В октябре 2011 г. состоялся ввод 25 инфраструктурных объектов участков «Турка» и «Пески». Построены очистные сооружения, мусороперегрузочная станция, котельная, работающая на газе.

ООО «Путник Сибирь» разрабатывается проектная документация на строительство пристани для яхт. В настоящее время из-за отсутствия пунктов приема на побережье озера Байкал существует проблема сбора подсланевых вод и ТБО с судов. Исходя из этого, строительство пристани для яхт с пунктами приема отходов является мероприятием природоохранной направленности.

Вопросы информирования населения, экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры выходят сегодня на первый план.

Участие Правительства Республики Бурятия в развитии экологического образования, просвещения и воспитания населения на территории республики обеспечивается за счет реализации мероприятий, посвященных Дню Байкала и экологической безопасности на Байкальской природной территории и ежегодно выделяют финансовые средства из бюджета Республики Бурятия и муниципальных образований. Так, Минприроды РБ ежегодно проводит акции по очистке побережья оз. Байкал («Чистый берег», «Байкальский берег без мусора»), антимусорные акции, конкурс экологических лагерей, конкурс экологически чистых поселений. Осуществляется поддержка экологических республиканских конкурсов и выставок, проводимых Республиканским эколого-биологическим центром учащихся, Администрацией г. Улан-Удэ, общественными экологическими организациями, музеями, и школами Республики Бурятия.

Постановлением Правительства РБ от 21.12.2011 N 682 утверждена Стратегия развития непрерывного экологического образования и формирования экологической культуры на территории Республики Бурятия на 2012 - 2016 годы.

Сложность проблемы охраны озера Байкал, противоречивость требований особого режима хозяйственной деятельности и социально-экономического развития Байкальского региона требуют принятия конкретных и согласованных действий всех ветвей власти в долгосрочном периоде.

Закону о Байкале исполняется 13 лет. За этот период выявились определённые несовершенства этого закона.

- законом не установлено чёткое разграничение предметов ведения и полномочий по охране озера Байкал и федеральных органов власти и органов власти субъектов, в том числе в сфере государственного экологического надзора;

- обязательность проведения государственной экспертизы проектной документации при строительстве, расширении и реконструкции хозяйственных объектов вступает в противоречие с Градостроительным кодексом Российской Федерации, которым установлен перечень объектов капитального строительства, не подлежащих государственной экспертизе, что в свою очередь может потенциально нанести ущерб уникальной экологической системе озера Байкал;

-предусмотренные законом комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов не предусмотрены действующим законодательством, так Градостроительным кодексом предусмотрено территориальное планирование;

- установленный в центральной экологической зоне запрет на перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий не позволяет выделять участки для строительства и реконструкции объектов жизнеобеспечения (линий электропередач, дорог, полей фильтрации для очистных сооружений, полигонов отходов).

Поэтому назрел пересмотр нормативной правовой базы регламентирующей природоохранную и хозяйственную деятельность на Байкальской природной территории.

Предлагаем под флагом ЮНЕСКО и ООН.

1. Разработать и принять Международную конвенцию по охране и использованию природных ресурсов бассейна реки Селенга (Байкало-Хубсугульской природной территории) с целью унификации природоохранного законодательства России и Монголии, осуществить совместные действия по разработке международной программы перехода на устойчивое развитие территорий бассейнов озера Байкал и озера Хубсугул с привлечением мировых научных и финансовых институтов.

2. Создать на Байкале мировой молодежный эколого-образовательный центр на постоянной основе с целью формирования планетарного экологизированного мышления.

3. Учредить международную байкальскую экологическую марку качества с созданием на берегу Байкала демонстрационной площадки зелёных технологий и компаний лидеров в этой сфере. 

Источник: http://www.minpriroda-rb.ru/pressa/index.php?SECTION_ID=1128&ELEMENT_ID=41400

 

Выступление первого заместителя министра природных ресурсов Республики Бурятия А.В. Лбова «О проблемах применения природоохранного законодательства на Байкальской природной территории» на Форуме «Байкальский диалог»

Основной особенностью правового регулирования вопросов экологии и природопользования в Республике Бурятия является «байкальский фактор». Федеральный закон «Об охране озера Байкал», реализуя международные обязательства России, фиксирует уникальную систему норм и ограничений на территории республики.

Вместе с тем правоприменительная практика законодательства о Байкале выявила ряд противоречий с другими нормами природоохранного законодательства, которые в конечном итоге являются препятствием для проведения природоохранных мероприятий на Байкальской природной территории.

Разберём отдельные положения этого закона.

1. Согласно статье 2 центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

В соответствии с частью 7 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации ширина водоохранной зоны озера Байкал устанавливается Федеральным закономот 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал».

Данная редакция предполагает, что описание границ водоохраной зоны озера, составляющее 6, 7 страниц, должно быть в законе.

В результате - у озера Байкал до сих пор нет водоохраной зоны.

С другой стороны, из понятия центральной экологической зоны следует, что водоохранная зона должна иметь те же границы, что и центральная экологическая зона, так как иная территория, кроме акватории, особо охраняемых территорий и водоохраной зоны в определении не обозначена.

Частью 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон запрещаются:

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Данные требования для жителей прибрежных районов (п.2), а также при тушении лесных пожаров (п.4) не выполнимы.

2. Согласно части 2 статьи 6 на Байкальской природной территории запрещается строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экспертизы проектной документации таких объектов.

В соответствии со статьёй 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1настоящего Кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1настоящего Кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами.

Часть 2 статьи 6 не работает, так как согласно статьи 3 Градостроительного кодекса федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

3. Статьёй 11 Федерального Закона «Об охране озера Байкал» в центральной экологической зоне запрещаются:

1) сплошные рубки;

2) перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.

Между тем постановлением Павительства РФ от 30.08.2001 N 643 (ред. от 13.01.2010) "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" установлен запрет на:

- строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых не связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов…

- строительство автомобильных и железных дорог, для сооружения которых требуются перевод лесных земель лесного фонда в нелесные земли и изъятие их из лесного фонда, за исключением строительства автомобильных дорог, необходимых для функционирования жилых и хозяйственных объектов, а также особых экономических зон туристско-рекреационного типа, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

С одной стороны, постановление Правительства Российской Федерации от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» и Лесной кодекс Российской Федерации допускают строительство инженерной, транспортной, энергетической инфраструктуры и противопожарные мероприятия, а установленный Федеральным Законом «Об охране озера Байкал» однозначный запрет на сплошные рубки и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий, запрещает строительство инженерной, транспортной, энергетической инфраструктуры, противопожарные и санитарные мероприятия в лесах.

Отсутствие возможности строить полигоны бытовых отходов, рекреационные и иные объекты, обеспеченные всеми необходимыми инфраструктурными и инженерными системами, порождает захламление и загрязнение лесов бытовыми отходами и рост «дикого», неорганизованного туризма.

4. Согласно части 1 статьи 12 организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне осуществляется в соответствии с правилами, обеспечивающими соблюдение предельно допустимых норм нагрузок на окружающую среду в центральной экологической зоне.

Приказом Минприроды РФ от 05.03.2010 N 63 "Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал"установлены следующие допустимые нагрузки на локальные наземные экосистемы при непрерывном пребывании людей в вегетационный
период.

1

Прибрежная полоса ложногольцовой растительности
северо-восточного побережья

1

2

Прибрежная полоса восточного побережья

3

3

Прибрежная полоса западного побережья

2

4

Прибрежная полоса юго-восточного побережья

4

5

Растительные сообщества на приозерных террасах

4

6

Растительные сообщества дельт рек восточного и
юго-восточного побережья

5

7

Сосновые и лиственничные леса на крутых склонах
гор

2

8

Сосновые и лиственничные леса на пологих склонах

3

9

Темнохвойные леса оптимального развития

4

10

Мелколиственные и хвойные леса в долинах крупных
рек

5

11

Мелколиственные подтаежные леса

6


Нормативы соблюдаются на территории, окружающей места размещения рекреантов в зависимости от их числа в радиусе: до 50 чел. - 500 м, до 100 чел. - 600 м, до 200 чел. - 800 м, до 300 чел. - 1000 м.

Данные требования не выполнимы, поэтому субъекты Российской Федерации не принимают правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне.

5. По статье 16 основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем по Градостроительному кодексу Российской Федерации основой для осуществления деятельности является территориальной планирование, которое направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как результат, Комплексная схема охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории не утверждена. Установленный законодательством порядок отсутствует.

6. Статья 17. Юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на Байкальской природной территории, обязаны иметь экологические паспорта хозяйственных объектов.

Особенности ведения экологических паспортов хозяйственных объектов на Байкальской природной территории определяются федеральными и координационным органами исполнительной власти в области охраны озера Байкал.

Особенности до настоящего времени не определены.

Экологические паспорта не ведутся.

В то время как по всей России ведение экологических паспортов носит рекомендательный характер.

7. Статья 18. Ликвидация или перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов на Байкальской природной территории осуществляется в порядке и в сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации.

До настоящего времени законодательно не установлено определение экологически опасного объекта.

Порядок и сроки перепрофилирования законодательством не установлены.

8. Статья 24. Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с гражданским, административным, уголовным и иным законодательством Российской Федерации.

В Административном и Уголовном кодексах нет статей за нарушение Федерального Закона «Об охране озера Байкал».

Таким образом, для того, чтобы Закон полноценно работал, и действительно помогал сохранять Байкал, требуется его существенная доработка.